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Depuis les années 1970, l'Union européenne (UE) importe du sucre à un tarif préférentiel en provenance des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Mais l'échec de la réforme sucrière au sein de l'UE et la perspective d'importations illimitées en provenance des pays les moins avancés (PMA) remettent sérieusement en cause cet arrangement.
En 2004, l'Europe a reformé son secteur sucrier pour répondre aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui limitent les exportations sucrières à 1,273 million de tonnes par an. L'OMC estimait en effet que les subventions accordées par l'UE à ses producteurs leur permettaient d'obtenir des prix plus élevés pour leur sucre et provoquait un surplus qui maintenait les prix du marché à un niveau très bas — concurrençant ainsi fortement les agriculteurs des autres pays.
La réforme européenne a réduit de 36 pour cent le prix du sucre, et l'UE espérait ainsi diminuer la production d'environ six millions de tonnes. Mais, malgré la baisse du prix, ses Etats membres ont continué à produire, créant de facto un excédent de sucre que l'UE ne peut plus exporter à cause des limites fixées par l'OMC.
Cette baisse de 36 pour cent s'est également appliquée aux importations préférentielles de sucre en provenance des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (appelés "les pays ACP"), contraignant de nombreux agriculteurs de ces régions à abandonner leur activité.
Dans cette optique, l'attente des PMA — qui espèrent obtenir le libre accès, sans droits de douanes et sans quotas, de leur production sucrière sur le marché européen pour juillet 2009 —, est vue d'un mauvais oeil par Bruxelles. La Commission européenne, l'organe décisionnel de l'UE, tente donc de limiter les importations de sucre en provenance des PMA jusqu'en 2015, car elle craint que ses producteurs ne soient pas en mesure de concurrencer la production de ces pays. Cette volonté est pourtant contraire à un accord passé en 2001.
Depuis cette date, l'Initiative "Tout sauf les armes" (TSF) supprime tous les droits de douanes et les quotas pour les exportations des PMA, excepté les armes — mais aussi le sucre, la banane et le riz. En 2001, il avait été convenu que ces trois dernières catégories de produits ne bénéficieraient que progressivement d'un accès complet au marché européen. L'UE estimait que les producteurs locaux de sucre, de riz et de bananes auraient besoin de plus de temps pour s'adapter à la concurrence internationale.
En réalité, la réforme sucrière de l'UE et la baisse des prix ont transformé les relations commerciales entre l'Europe et les pays en développement. L'Accord de Cotonou, qui établit des tarifs commerciaux préférentiels entre l'UE et les pays ACP, — ainsi que des programmes de développement et de bonne gouvernance — expire à la fin de cette année, et avec lui le Protocole sucrier, qui constitue le texte de base garantissant à ces pays un accès privilégié au lucratif marché européen.
Selon Stephen Thornill, auteur d'un rapport sur les différentes options envisageables lorsque le Protocole sucrier avec les pays ACP prendra fin, estime que la Commission européenne est préoccupée par la baisse du prix de son sucre domestique due à une compétition internationale trop importante. Elle pourrait dès lors demander aux PMA de limiter leurs exportations sur une base volontaire lorsqu'elle décidera de la forme que doivent prendre ses relations commerciales futures avec les pays ACP.
Un peu moins de la moitié des pays ACP qui exportent du sucre vers l'UE sont des PMA. Les pays les moins avancés regroupent les cinquante pays les plus pauvres de la planète, selon la définition des Nations Unies, établie en 1971, qui reconnaît que ces nations ont tout particulièrement besoin d'aide.
"En imposant volontairement ces limites, la Commission européenne contourne les critiques formulées par la société civile qui estime qu'elle revient aux accords commerciaux passés avec les PMA", explique Thornill.
Dans son rapport, il suggère de réduire les dommages causés par la baisse des prix de 36 pour cent en augmentant graduellement les quotas des ACP au cours des trois prochaines années, qui passeraient ainsi de 1.3 million de tonnes à 1.9 million vers 2010-2011.
Il propose que cette augmentation soit intégrée dans les Accords de partenariat économique (APE) qui font actuellement l'objet de négociations entre les six régions des ACP et l'UE. Ces accords, qui devraient théoriquement entrer en vigueur l'année prochaine, doivent rendre le commerce UE-ACP compatible avec les règles de l'OMC.
"Ces 600.000 tonnes (de quotas ACP) pourraient compenser les pertes en termes de gains d'exportation qu'ont subies les pays ACP après l'entrée en vigueur de la réforme sucrière européenne. Si elles sont additionnées aux importations illimitées de l'Initiative 'Tout sauf des armes', l'Europe ne sera pas contente", affirme Thornhill à des représentants des pays ACP et PMA.
Selon lui, inclure le sucre dans les APE éliminerait de nombreux bénéfices que tirent actuellement les pays ACP du Protocole sucrier, dont un tonnage garanti — plutôt qu'un simple accès garanti — et assurerait des prix négociés.
Inclure le sucre dans les APE le rendrait exempt de douanes et de quotas, mais ne permettrait plus aucun soutien aux prix. Les pays ACP risqueraient donc d'envahir le marché européen, de faire diminuer les prix, ce qui affecterait tout le monde en définitive, a-t-il dit.
S'exprimant sous le couvert de l'anonymat, des représentants des PMA ont cependant indiqué que la proposition émise par le rapport de Thornill avait déjà été présentée par les PMA au moins deux ans avant la réforme sucrière de l'UE en 2004.
Les PMA suggéraient alors de limiter les importations en provenance des pays les moins avancés en échange d'une réduction des prix de 20 pour cent — et non 36 comme décidé — accompagnée d'un accès illimité au marché. Cette proposition avait toutefois été rejetée par le Conseil des ministres européens car l'UE ne souhaitait pas à l'époque limiter les importations en provenance des PMA.